2014年以來，全國各地PPP項目出現(xiàn)“井噴式”增長，在一路高歌猛進的同時，也出現(xiàn)了諸多亂象。為了規(guī)范治理，財政部、國資委、一行三會（即中國人民銀行、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國證券監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會）陸續(xù)出臺了一系列政策文件，國家發(fā)改委也叫停了一些地鐵項目。有的專業(yè)人士甚至開始為PPP“念悼詞”，顯然，PPP遇到了暫時的“困難”，似乎面臨“一抓就死、一放就亂”的局面。筆者作為PPP一線從業(yè)人員，結合個人實踐經(jīng)驗來談談對我國PPP現(xiàn)狀的認識和改進的建議。
如何看待PPP市場的亂象
這一輪PPP項目在快速推進的同時，亂象繁多，主要是PPP的泛化、異化和粗放式管理，需要治理整頓，回歸PPP的本質(zhì)。PPP出現(xiàn)的亂象是社會亂象的一個縮影，國家處于一個快速的轉(zhuǎn)型期，各行各業(yè)都存在諸多亂象，很多人想掙快錢、大錢，不愿意踏踏實實做事，有些人甚至為了掙錢沒有底線。食品、醫(yī)療、教育這些老百姓相關行業(yè)中的亂象，知道的人比較多；工程建設、金融等一些特定領域，普通民眾并不密切相關，其中的亂象只有業(yè)內(nèi)人士才知道。PPP的亂象之所以被廣為知曉，很大原因在于PPP的信息公開，將其中的“隱私”暴露在陽光之下。以前的政府直接投資、BT其中也會存在很多問題，只是不被大多數(shù)人所了解罷了。從這一點講，亂象的大量曝光其實是PPP的優(yōu)勢之一。
如何看待PPP項目落地率低
根據(jù)之前財政部PPP中心官網(wǎng)數(shù)據(jù)，項目落地率不足30%；某大型施工企業(yè)（央企）簽約上千億元的PPP項目，落地率不足20%；某民營企業(yè)（上市公司）據(jù)說落地率不足10%，引起許多人對PPP的詬病。筆者認為，PPP項目落地率低，不全是壞事一些先天有缺陷的項目，如果采用傳統(tǒng)政府直接投資模式，領導一拍板也就做了，而采用PPP模式運作，得不到社會資本、金融機構的認可，就很難落地。
如何看待PPP項目合規(guī)性問題
目前，市場上暴露的PPP亂象大多是合規(guī)性問題。對PPP項目優(yōu)劣的評價，往往也是依據(jù)合規(guī)性。PPP項目涉及的政策法律法規(guī)很多，黨中央、國務院、相關部委等出臺了大量文件，包括PPP操作流程、基本建設程序的各個環(huán)節(jié)。項目的合規(guī)性當然很重要，但是做項目首先必須依法合規(guī)，不能踩紅線。依法合規(guī)運作、可以少走彎路。一些地方為了加快項目落地，項目實施機構想走捷徑，喜歡打政策的“擦邊球”。經(jīng)驗證明，這樣往往適得其反，不但節(jié)約不了時間，還容易留下隱患，甚至后期更費周折。與其研究政策的邊界，不如研究如何踏踏實實做好項目。項目規(guī)范運作還可以經(jīng)得起后期稽查、審計，經(jīng)得起歷史檢驗，同時項目相關人員也可以減少被追責的風險。
然而，項目想取得成功，僅僅依法合規(guī)是遠遠不夠的，筆者以為，合規(guī)性只是PPP項目取得成功的必要條件，而非充分條件。PPP的本質(zhì)還是項目管理，參與各方加強項目管理水平，把控好各個環(huán)節(jié)，項目才能做好。
關于“資本金穿透”
項目資本金和注冊資本金概念不同，一般PPP項目將注冊資本金額度等同于項目資本金。PPP新規(guī)出來后，項目資本金問題給各方帶來了很大困擾。“資本金穿透”，要看穿透到哪一層？如果無限穿透，那么資金大多是銀行的。筆者以為，就項目資本金而言，應該只穿透到項目這一層，對項目而言，不是債務性資金，政府也沒有增加額外的付費，就可以了。
關于“兩標并一標”
這一輪PPP在采購社會資本時大多采用“兩標并一標”，要求社會資本具有承包商的資質(zhì)，這一點吸引了諸多承包商參與PPP項目，為PPP的前期推廣起了很大作用，但同時也容易過分強調(diào)建設。并且要求產(chǎn)業(yè)投資人必須具備乙方的資質(zhì)并不合理，從有利于培育真正的產(chǎn)業(yè)投資人角度，后期可以不宜過分強調(diào)。
難點問題及對策
財政承受能力問題
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各地在推進PPP項目時，往往是由項目主管部門分頭推進，先推進的項目先進入10%的地方財政一般公共預算支出預算，在財力接近上限后，后來的項目即使條件更優(yōu)越也很難實施開展。一些地方為了多上項目，一般公共預算支出增長率虛高，同一地區(qū)不同的PPP項目，對一般公共預算支出增長率預測高低不同。這種情況很不合理，但全國普遍存在。
筆者以為，同一地區(qū)的一般公共預算支出增長率應當統(tǒng)一標準，可由本地財政部門提供一般公共預算支出增長率，報上一級財政部門核準確認，作為本地區(qū)的所有PPP項目財政承受能力論證的標準，可每年統(tǒng)一調(diào)整一次。
地方政府應摒除各部門各自為政推進PPP項目的模式，由全市統(tǒng)一籌劃，匯總擬推進的PPP項目清單，根據(jù)輕重緩急排出優(yōu)先順序，統(tǒng)一安排項目的實施進程。一般而言，建議有利于改善民生、改善投資環(huán)境、投資收益較快較好的項目優(yōu)先推進。
可研報告深度問題
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可行性研究報告的編制深度不夠一直是個老大難問題，往往成了“可批性”研究報告，一些項目可研報告只給編制單位幾天的編制時間、幾萬元的編制費，其質(zhì)量可想而知；可研的專家論證會，也往往流于形式。這種情況在傳統(tǒng)模式下，還有修正機會，畢竟要完成初步設計、施工圖設計才進行工程采購。而在PPP模式下很多項目都是可研報告批復后即編制兩評報告、實施方案，進行社會資本采購時采用可研報告數(shù)據(jù)，這樣會留下很多后患：設計深度不夠、建造標準不明確、超概、結算爭議大、政府實際支出責任大增……
國家發(fā)改委放權的情況下，項目的審批權大多交由地方發(fā)改委。有些項目是為了套取上級獎補資金而專門包裝出來的，不具備真實的必要性與可行性。PPP項目投資額大，其中的建設項目大都是重大建設項目，應采取一定的決策機制，比如說各地分別成立一個重大建設項目決策委員會，聘請一些外部專家參加，每年年初對本地擬上馬的項目進行集中梳理、評審、篩選，通過后再組織推進。一些相對復雜的項目，建議初步設計完成后，再編制兩評報告、實施方案。
建設項目管理問題
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PPP項目同樣如此，PPP本質(zhì)還是項目管理，項目能否取得成功，參與各方的項目管理水平尤為關鍵。改革開放以來，我國工程建設領域借鑒引進了很多發(fā)達國家的優(yōu)秀做法，推廣魯布革經(jīng)驗（項目管理）、全面質(zhì)量管理、QC小組、5S、ISO9000、ISO14000、ISO18000、全面預算管理等，應該說這些對我國項目管理水平均有不同程度的促進作用。技術和管理手段的進步，也促進了項目管理水平的提升，以房建工程質(zhì)量為例，有幾個質(zhì)量顯著提升的階段：現(xiàn)澆混凝土代替預制板；商品混凝土代替現(xiàn)場攪拌；裝配式建筑減少了現(xiàn)場施工。信息技術的普及和不斷升級，也大大促進了項目管理水平，基于目前BIM的建設項目管理、施工項目管理、運營維護管理正在推廣，這些是好的一方面，另一方面是我們國家優(yōu)秀的項目管理經(jīng)驗未能有效借鑒和普及，還存在大量項目在低水平的重復。
這一輪PPP還存在一個“硬傷”：很多項目建設項目管理水平不高。PPP項目公司是項目的建設單位，通常所說的“甲方”，而施工單位是“乙方”，二者的工作內(nèi)容、對管理人員的技能要求明顯不同；如果整個PPP項目是一個樂隊，施工方項目管理是樂器演奏（如小提琴），而建設項目管理是樂隊指揮，所有樂器演奏者（報建手續(xù)、設計、采購、施工）都要聽指揮的。一般來說政府方對建設項目管理專業(yè)的不多；這一輪社會資本多為施工單位，對施工項目管理（乙方）在行，但對建設項目管理（甲方）不在行。
建設項目管理的內(nèi)容與施工項目管理不同。很多PPP項目采用EPC的承發(fā)包模式，該模式相對復雜，而實際操作往往過于粗放，包括：可研深度不夠即發(fā)包；項目業(yè)主需求不清晰；設計條件、建造標準、招標文件不明確，合同價款方式漏洞大、后期遺留問題多。必要時，可以聘請咨詢單位，承擔全面建設項目管理任務，或者作為項目管理顧問。
“開發(fā)商”的缺失問題
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這一輪PPP在推進過程中間發(fā)生了偏差,很大原因是缺少真正的產(chǎn)業(yè)投資人——PPP項目的“開發(fā)商”，類似房地產(chǎn)行業(yè)中的萬達、萬科一樣，開發(fā)商對項目的整體負責，看好一個項目以后，可以利用企業(yè)的信用進行籌措資金，當然也獲得項目的收益。和承包商相比，開發(fā)商的優(yōu)勢在于：策劃能力、設計能力、投融資能力、建設項目管理能力、運營能力；具備上下游生態(tài)鏈集群的優(yōu)勢；承包商想盡快退出，項目上往往用質(zhì)量一般的設備材料，開發(fā)商如果自己持有，一般會用質(zhì)量好的設備材料。
實行PPP模式比較早的水務、垃圾處理行業(yè)，市場化程度比較高、相對成熟，已經(jīng)初步形成了產(chǎn)業(yè)投資人。其他的行業(yè)能夠達到這種水平，那么PPP的發(fā)展一定會大有前途。要形成這種局面，需要國家、地方政府、社會資本、金融機構、咨詢機構各個項目參與方共同努力，所謂“啐啄同時”——國家可以圍繞培育“開發(fā)商”來制定各項政策；承包商做了社會資本以后，必須承擔起“開發(fā)商”的責任，做長線而非短線；金融機構可以政策上向真正的產(chǎn)業(yè)投資人傾斜。
對PPP未來發(fā)展的幾點建議
PPP政策的協(xié)同
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在中央部署防范系統(tǒng)性金融風險的大背景下，各部委針對PPP項目采取了一系列的措施，財政部相繼出臺了系列文件，以項目庫為抓手、牽住項目“融資”這個牛鼻子，倒逼市場回歸PPP的本質(zhì)，防范政府的風險；國資委出臺了192號文，防范國有企業(yè)的風險；一行三會、外匯局關于規(guī)范金融機構資產(chǎn)管理業(yè)務的指導意見，防范金融機構的風險；發(fā)改委叫停了多地地鐵項目，防范大型基礎設施項目盲目上馬。這些都是從各自的職責范圍內(nèi)，所采取的一些防范系統(tǒng)性金融風險的措施，出發(fā)點都是好的，只是落到PPP的操作層面，各種政策文件的疊加，造成了市場的困惑。
一項政策的出臺，往往都是牽一發(fā)而動全身，會對整體產(chǎn)生影響。如果政策的制定僅從防范局部風險的角度出發(fā)，只考慮自己一畝三分地不出現(xiàn)風險，那就很有可能增加其他領域的風險，從而增加系統(tǒng)性風險，因此，PPP領域的政策制定應該注意協(xié)同效應，從全局考慮。
PPP時代的財政政策整合
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長期以來，國家在各個領域制定了各類獎勵、補貼政策，需要通過各個主管部門獲得，水利、農(nóng)業(yè)、交通、能源……這些政策在各自的領域發(fā)揮了引導、扶持作用。涉及基本建設項目，一般是按建安工程費以一定比例進行補貼。PPP時代，這些財政政策應該考慮整合，由補建設調(diào)整為補運營，這樣可以避免為套取獎補資金而包裝項目，節(jié)約建設投資，減少豆腐渣工程，也有利于培育PPP項目的產(chǎn)業(yè)投資人。具體操作方法，需要國家層面組織各相關部委共同來研究。
繼續(xù)開展第五批示范項目
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在前三批示范項目的基礎上，財政部不久前公布了第四批示范項目，共396個項目，涉及投資額7588億元。之前有消息稱，今后不再開展PPP示范項目評選，筆者認為還是應該開展，只不過示范項目數(shù)量不宜太多，要真是精品，起到真正的示范作用。入選條件建議：不僅注重合規(guī)性，而且要看項目的各個層面與環(huán)節(jié)文件和工程實體的真實質(zhì)量；參選可以前期提出，入選必須是進入運營期兩年以上的項目。項目運營兩年以上，工程質(zhì)量、竣工結算、績效考核、付費等各類問題也都暴露出來了，如果還能經(jīng)得起專家們放大鏡的檢驗，那么當之無愧可以作為示范項目。
加快價格和收費制度改革
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PPP項目提供了大量公共產(chǎn)品或者服務，提升了城市的品質(zhì),改善了居民生活環(huán)境，市民都是受益者。如果所有公共產(chǎn)品全部靠政府付費提供，顯然是不可持續(xù)的。應該按照誰受益、誰付費的原則形成一種價格機制，沒有收費的要建立收費制度。這樣才能吸引投資者，也為后期資產(chǎn)證券化打下基礎。當然這種改革影響面會比較大,要注意保護低收入階層,充分考慮他們的承受能力。
重視利用“外腦”
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PPP項目在推進的各個環(huán)節(jié)，都要注重利用“外腦”，可以外聘專家、專業(yè)咨詢單位，包括可研編制、PPP咨詢、設計咨詢、建設項目管理顧問、造價咨詢、全過程審計、第三方績效考核等。
咨詢機構的工作對PPP項目的成敗十分重要，選擇經(jīng)驗豐富的咨詢機構可以完善PPP治理機制，少走彎路。咨詢機構可以從幾個方面進行甄選：從事PPP咨詢的時間足夠長；人員穩(wěn)定；業(yè)務規(guī)模較大，在全國范圍廣泛開展項目；專業(yè)化，而非萬金油
