工程總承包是國際上通用的建設(shè)項(xiàng)目組織模式之一。改革開放后，為盡快改變我國經(jīng)濟(jì)技術(shù)落后的面貌，自20世紀(jì)80年代起，我國在石油、化工、加工制造、供水、交通運(yùn)輸和電力等技術(shù)復(fù)雜、投資大、設(shè)備采購量眾多和管理難度大的領(lǐng)域，通過與國外公司的合作開始實(shí)施工程總承包，取得了不菲成績，逐步培育了一些行業(yè)、企業(yè)和隊(duì)伍，學(xué)習(xí)、摸索、實(shí)踐并掌握了實(shí)施工程總承包的技術(shù)和方法，實(shí)施的工程總承包項(xiàng)目不僅遍布國內(nèi)各行各業(yè)，還走出了國門。為此，政府部門多次出臺(tái)政策和意見，進(jìn)行工程總承包模式培育與指導(dǎo)。

在此期間，我國勘察設(shè)計(jì)行業(yè)專門了成立中國勘察設(shè)計(jì)協(xié)會(huì)建設(shè)項(xiàng)目管理和工程總承包分會(huì)，配合住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部等主管部門，鼓勵(lì)設(shè)計(jì)行業(yè)和企業(yè)發(fā)揮設(shè)計(jì)的龍頭作用，積極開展工程總承包業(yè)務(wù)，制訂《建設(shè)項(xiàng)目工程總承包管理規(guī)范》，組織專家進(jìn)行研討，為政府部門出臺(tái)政策做好技術(shù)后盾工作。近幾年來，建筑行業(yè)和企業(yè)適應(yīng)工程總承包市場發(fā)展趨勢，在進(jìn)行常規(guī)的施工總包業(yè)務(wù)外，也開始涉足工程總承包領(lǐng)域。

目前，市場對(duì)工程總承包模式已由不熟悉轉(zhuǎn)為逐步認(rèn)識(shí)并認(rèn)可其優(yōu)勢，企業(yè)由不想涉足該領(lǐng)域轉(zhuǎn)為擔(dān)心跟不上時(shí)代步伐而被淘汰，從而想方設(shè)法涉足。在此背景下，有必要對(duì)工程總承包模式推進(jìn)過程中存在的問題進(jìn)行深入的分析探討，為今后尋找更好的發(fā)展途徑提供參考。

隨著工程總承包模式在各行各業(yè)的全面開展，一些地區(qū)、行業(yè)和企業(yè)由于先前沒有相關(guān)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)積累，雖然也開展了試點(diǎn)工作，成效明顯，但在實(shí)踐過程中仍存在不少問題。

首先是市場的準(zhǔn)入問題。一是實(shí)施辦法不統(tǒng)一。例如，各省的實(shí)施辦法、同一省、市（區(qū)縣）內(nèi)的實(shí)施辦法不一致等。二是出臺(tái)的政策不配套。政策一般多由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部（廳、局）發(fā)文，實(shí)施中涉及的繳稅和項(xiàng)目結(jié)算審計(jì)等又與其他部委有關(guān)，各自按照現(xiàn)行的規(guī)定執(zhí)行，造成許多項(xiàng)目的工期、費(fèi)用、竣工結(jié)算均不能按合同執(zhí)行。三是工程總承包項(xiàng)目在相關(guān)法律法規(guī)中的主體并不清晰，實(shí)施企業(yè)既不是單純的設(shè)計(jì)企業(yè)，也不是單純的施工企業(yè)，執(zhí)行起來矛盾和漏洞較多，監(jiān)管執(zhí)法困難。

其次是對(duì)項(xiàng)目的認(rèn)識(shí)問題。許多政府及建設(shè)方（業(yè)主）已經(jīng)初步了解實(shí)施工程總承包模式的諸多好處，但是對(duì)如何管理工程總承包項(xiàng)目、所負(fù)責(zé)任有哪些等問題尚不清晰，包括應(yīng)該在具備什么情況下可以招標(biāo)、投標(biāo)單位應(yīng)具備哪些條件、合同文本是否符合要求等都不明確。

再次是實(shí)施企業(yè)能力問題。許多企業(yè)面對(duì)大力開展工程總承包的發(fā)展趨勢，已有緊迫感，但是又沒有做好充分的組織準(zhǔn)備、技術(shù)準(zhǔn)備和人才準(zhǔn)備等，其中，設(shè)計(jì)為主的企業(yè)與施工為主的企業(yè)存在的問題又不一樣。

上述的主要問題可歸納為企業(yè)自身、業(yè)主自身和相關(guān)法律法規(guī)等三個(gè)方面。

企業(yè)自身方面

（1）對(duì)傳統(tǒng)建設(shè)模式依賴性強(qiáng)

傳統(tǒng)的運(yùn)營管理理念在實(shí)施企業(yè)中根深蒂固。由于企業(yè)對(duì)工程總承包缺乏全面的認(rèn)識(shí)，導(dǎo)致對(duì)工程總承包項(xiàng)目的實(shí)施出現(xiàn)認(rèn)知偏差。以設(shè)計(jì)為主的企業(yè)，過分強(qiáng)調(diào)設(shè)計(jì)的龍頭作用，設(shè)計(jì)業(yè)務(wù)向下游延伸，但由于項(xiàng)目中的施工采用分包形式，以包代管現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，企業(yè)的組織架構(gòu)并沒有按要求的工程公司模式建立，因而并不能對(duì)項(xiàng)目實(shí)施提供有力的支撐。以施工為主的企業(yè)則與此相反，工程總承包項(xiàng)目大多按施工總包管理模式進(jìn)行運(yùn)作，存在“換湯不換藥”現(xiàn)象。

（2）企業(yè)自身項(xiàng)目管理能力不強(qiáng)

許多工程總承包企業(yè)尚未建立相應(yīng)的工程總承包項(xiàng)目管理體系，沒有專業(yè)化的管理團(tuán)隊(duì)，造成管理能力不精不強(qiáng)，工程總承包項(xiàng)目盈利薄，實(shí)施效果強(qiáng)差人意。目前，用傳統(tǒng)方式管理工程總承包具有普遍性，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施能力差異較大。

（3）實(shí)施企業(yè)核心技術(shù)缺乏優(yōu)勢

許多企業(yè)尚未掌握設(shè)計(jì)、采購、施工和試運(yùn)行的一體化的工程總承包實(shí)施技術(shù)，技術(shù)集成能力和水平不高，忽視管理技術(shù)工具的應(yīng)用及信息化技術(shù)的重要性。設(shè)計(jì)在工程總承包模式下的龍頭作用有待進(jìn)一步強(qiáng)化，設(shè)計(jì)優(yōu)化和節(jié)約造價(jià)在項(xiàng)目投標(biāo)報(bào)價(jià)、合同、實(shí)施中的關(guān)系并沒有得到充分的厘清，未充分發(fā)揮出優(yōu)勢。

（4）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足導(dǎo)致企業(yè)發(fā)展緩慢

許多企業(yè)缺乏實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，導(dǎo)致對(duì)工程總承包項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足。表現(xiàn)為對(duì)市場無所適從，報(bào)出的投標(biāo)價(jià)底氣不足，執(zhí)行過程中很容易失控，其導(dǎo)致的結(jié)果對(duì)一些小企業(yè)來講可能是致命的。為此，有些企業(yè)盡量避開工程總承包要求的固定總價(jià)投標(biāo)項(xiàng)目，參與一些類似費(fèi)率報(bào)價(jià)投標(biāo)項(xiàng)目，導(dǎo)致其工程總承包業(yè)務(wù)發(fā)展緩慢，同時(shí)也與工程總承包采用固定總價(jià)的模式產(chǎn)生偏離。

業(yè)主認(rèn)知方面

（1）業(yè)主對(duì)項(xiàng)目理念和實(shí)施模式模糊

受傳統(tǒng)建設(shè)模式的影響，一些業(yè)主在確定工程總承包項(xiàng)目合同價(jià)格時(shí)，不是在工程總體概算基礎(chǔ)上協(xié)商確定固定合同價(jià)格，而是以傳統(tǒng)建設(shè)模式的思維分段定價(jià)，將本應(yīng)該由承包商完成的工作由業(yè)主先行實(shí)施，直接將招標(biāo)的施工分包合同價(jià)、業(yè)主和設(shè)備材料供應(yīng)商確定的設(shè)備材料價(jià)格，分別作為EPC的設(shè)備材料價(jià)和施工價(jià)，再加上設(shè)計(jì)費(fèi)，來分階段確定合同價(jià)。工程總承包的合同價(jià)變相成了E（設(shè)計(jì)）+P（采購）+C（施工）三個(gè)階段的合價(jià)。承包商在項(xiàng)目實(shí)施全過程中的方案優(yōu)化、總體協(xié)調(diào)的“智慧價(jià)值”被忽略、被無視。

在這樣的情形下，工程總承包商雖然承擔(dān)了EPC的責(zé)任，但并沒有享受到EPC的利益，沒有形成合作共贏的局面。EPC承包商本應(yīng)該分享的設(shè)計(jì)、采購和施工管理三個(gè)階段的價(jià)值優(yōu)勢被剝奪，不利于承包商積極性的發(fā)揮。

（2）工程項(xiàng)目招標(biāo)有生搬硬套現(xiàn)象

工程總承包項(xiàng)目招標(biāo)形式各異。有些項(xiàng)目業(yè)主在招標(biāo)時(shí)要求投標(biāo)單位附施工圖紙投標(biāo)，不僅參加的企業(yè)投標(biāo)成本大，而且由于評(píng)標(biāo)時(shí)間有限，評(píng)審效果并不理想；有些項(xiàng)目業(yè)主已經(jīng)談好采購、施工等合同后，再由工程總承包單位來簽合同和對(duì)項(xiàng)目合同進(jìn)行管理，造成工程總承包方對(duì)供應(yīng)商和分包的管理難度增大，項(xiàng)目實(shí)施困難多，項(xiàng)目干系人錯(cuò)綜復(fù)雜。

（3）前期準(zhǔn)備工作不足，問題較多

不少工程總承包項(xiàng)目業(yè)主提供的要求和合同文本問題較多，且又強(qiáng)勢地要求工程總承包方認(rèn)可，導(dǎo)致后續(xù)的工作出現(xiàn)許多爭議：

① 合同版本眾多條款不齊全，缺乏統(tǒng)一的格式。

② 實(shí)施范圍不清楚，功能需求及標(biāo)準(zhǔn)不完善，影響項(xiàng)目的結(jié)算。

③ 合同工期界定不清楚、工程尾款支付難以在項(xiàng)目完成后及時(shí)實(shí)現(xiàn)。 

④ 權(quán)利與義務(wù)不清晰。 

法律法規(guī)需要完善填補(bǔ)的空缺

相關(guān)政府行政管理部門、業(yè)主、監(jiān)理等使用過去認(rèn)識(shí)的施工總承包的方法和手段進(jìn)行工程總承包項(xiàng)目的管理和監(jiān)督檢查，實(shí)施過程中無章可循現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生，矛盾較多，大多需要協(xié)商解決。一旦各方認(rèn)識(shí)不一致，項(xiàng)目實(shí)施過程和收尾就會(huì)困難重重。相關(guān)行政職能、制度、法律法規(guī)及程序方面存在的主要問題包括以下幾方面：

（1）國內(nèi)現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)不完善，各地差異大

① 中央及國務(wù)院各部委以規(guī)范性文件為主，貫穿項(xiàng)目全周期的內(nèi)容不齊全。

② 地方政府大多以政策性的規(guī)范性文件為主，實(shí)施細(xì)則各不相同。

③ 政府職能、制度到程序沒有統(tǒng)一的規(guī)定，實(shí)施過程中主要憑各自理解執(zhí)行。 

④ 實(shí)施中出現(xiàn)的問題，政府相關(guān)管理部門沒有統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制。

⑤ 對(duì)業(yè)主、企業(yè)、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人的要求和職責(zé)不統(tǒng)一、不明確。

⑥ 在市場準(zhǔn)入方面，包括報(bào)建、招投標(biāo)、資質(zhì)、審計(jì)審價(jià)、監(jiān)管、圖審、簽字、增值稅開票等存在障礙較多，合同履約風(fēng)險(xiǎn)較大。

（2）沒有統(tǒng)一的工程總承包實(shí)施程序

工程總承包的實(shí)施程序缺失或不完善，主要涉及招投標(biāo)（含評(píng)標(biāo)）、工程合同（含分包）、資質(zhì)管理、審圖制度、造價(jià)定額、施工許可、施工監(jiān)理、竣工驗(yàn)收、工程結(jié)算（含審計(jì)）、項(xiàng)目資料等行政管理和監(jiān)管等環(huán)節(jié)。

各級(jí)政府的推進(jìn)與市場培育

上世紀(jì)80年代起，政府各級(jí)部門陸續(xù)出臺(tái)了相關(guān)政策鼓勵(lì)和培育工程總承包的發(fā)展。針對(duì)目前存在的問題，筆者建議繼續(xù)進(jìn)行如下工作：（1）加大工程總承包知識(shí)宣傳培訓(xùn)力度，進(jìn)行樣板推廣。

（2）各級(jí)政府管理部門，繼續(xù)推動(dòng)工程總承包項(xiàng)目落地。

（3）監(jiān)管新實(shí)施政策落地，確保各相關(guān)部門的協(xié)同作戰(zhàn)。

（4）區(qū)別全過程工程咨詢服務(wù)與工程總承包之間的關(guān)系。

（5）抓住“一帶一路”新機(jī)遇，開展中國標(biāo)準(zhǔn)推廣工作。

相關(guān)政策程序的完善及建議

針對(duì)目前沒有完整的與工程總承包相配套的實(shí)施程序等問題，需要重點(diǎn)研究落實(shí)如下幾方面工作：

（1）總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、完善相應(yīng)的法律法規(guī)

出臺(tái)系統(tǒng)性的工程總承包綜合實(shí)施指導(dǎo)意見，規(guī)范、細(xì)化、明確工程總承包在實(shí)施過程中的流程，包括業(yè)主（建設(shè)方）、實(shí)施企業(yè)和監(jiān)督部門各自所負(fù)的責(zé)任；辦理施工圖圖審、施工許可證、質(zhì)量安全監(jiān)督、質(zhì)量管理和竣工驗(yàn)收等的各方定位，尤其是要明確工程總承包方的具體工作和職責(zé)。

（2）增強(qiáng)工程總承包合同可履約性

根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施指南，規(guī)范工程總承包標(biāo)準(zhǔn)合同文本中各自的權(quán)利義務(wù)、工期、質(zhì)量安全、工程款支付等幾個(gè)要素，增強(qiáng)合同可履約性。

（3）完善工程總承包招投標(biāo)管理辦法

明確工程總承包項(xiàng)目業(yè)主招標(biāo)應(yīng)具備的條件、在什么樣的情況下才可以實(shí)施招標(biāo)工作。規(guī)范投標(biāo)人的資格、分包、評(píng)標(biāo)等細(xì)則，保證項(xiàng)目的可實(shí)施性。

（4）完善財(cái)政審計(jì)結(jié)算在實(shí)施中的關(guān)系

相關(guān)部門聯(lián)合研究工程總承包的竣工結(jié)算和審計(jì)管理辦法，出臺(tái)與此有關(guān)聯(lián)的合同價(jià)、變更價(jià)的確定及支付辦法，與工程總承包的合同付款節(jié)點(diǎn)相銜接。避免出現(xiàn)結(jié)算與審計(jì)時(shí)間比工程建設(shè)周期長的不利局面，增加項(xiàng)目的支付風(fēng)險(xiǎn)。

企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)對(duì)策及建議

（1）設(shè)計(jì)單位模式

建立完善組織機(jī)構(gòu)、管理體系，制訂和完善規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程，落實(shí)項(xiàng)目經(jīng)理責(zé)任制等，加強(qiáng)實(shí)施過程的策劃和管理，深化企業(yè)轉(zhuǎn)型。提升項(xiàng)目管理和信息化裝備水平，增強(qiáng)合同履約力，加強(qiáng)EPC深度融合和管理，發(fā)揮設(shè)計(jì)為龍頭的作用。提升企業(yè)防范風(fēng)險(xiǎn)的能力。嚴(yán)禁以包代管，增強(qiáng)法律意識(shí)。

（2）施工單位模式

建立適應(yīng)工程總承包組織和管理體系，制訂和完善規(guī)章制度、業(yè)務(wù)流程，加強(qiáng)管理。盡快從施工性質(zhì)轉(zhuǎn)變到工程公司軌道上。避免用施工總承包的模式履約合同；配備專業(yè)的設(shè)計(jì)人員，加強(qiáng)設(shè)計(jì)的管理。加強(qiáng)對(duì)設(shè)計(jì)風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)用風(fēng)險(xiǎn)的防范能力。

目前，對(duì)開展工程總承包的優(yōu)勢已形成共識(shí)，全國范圍內(nèi)迎來了大力發(fā)展工程總承包的良機(jī)，各方也從觀望進(jìn)入了積極參與的階段，提倡發(fā)展工程總承包、想方設(shè)法學(xué)習(xí)掌握、實(shí)施能力提升是目前的市場主流特點(diǎn)，但配套實(shí)施政策和辦法的不完善，尤其是實(shí)施環(huán)節(jié)中還存在一些界定不清晰、不明確的情況，會(huì)造成實(shí)施各方權(quán)力和義務(wù)的不明確。同時(shí)，業(yè)主和工程總承包企業(yè)對(duì)工程總承包認(rèn)識(shí)的不足，也已影響工程總承包模式的健康發(fā)展。

筆者建議，要利用住建部將發(fā)布《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法》的契機(jī)，聯(lián)合更多部門參與完善配套政策，以滿足日益發(fā)展的工程總承包市場的需要。

隨著改革不斷深入、制度不斷完善、法律意識(shí)不斷增強(qiáng)、項(xiàng)目監(jiān)管的日益規(guī)范以及各級(jí)政府部門協(xié)同作戰(zhàn)、建設(shè)方和實(shí)施企業(yè)能力建設(shè)等工作的加強(qiáng)，中國工程總承包市場將健康蓬勃發(fā)展，更加輝煌燦爛。

本文來源于中國勘察設(shè)計(jì)雜志，作者陳祖雄，如有侵權(quán)，請(qǐng)聯(lián)系刪除。