2017年2月21日，國辦發(fā)〔2017〕19號(hào)文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》從國家層面首次提出了“全過程工程咨詢”的概念，并將“加快推行工程總承包”與“培育全過程工程咨詢”作為完善工程建設(shè)組織模式的兩項(xiàng)重要舉措。隨即，國家及地方政府行政主管機(jī)關(guān)開始陸續(xù)就全過程工程咨詢與工程總承包發(fā)布了系列文件，以指導(dǎo)兩項(xiàng)舉措具體落地實(shí)施，2018年初，本所工程總承包業(yè)務(wù)部分別就2017年度國家及地方的全過程工程咨詢和工程總承包政策進(jìn)行了總結(jié)與梳理，在此基礎(chǔ)上，針對全過程工程咨詢與工程總承包的概念、區(qū)別、聯(lián)系，本文將進(jìn)一步從法律角度探究，并對現(xiàn)階段推行全過程咨詢與工程總承包的現(xiàn)實(shí)意義進(jìn)行分析與思考。

（一）全過程工程咨詢與工程總承包的區(qū)別

1、從提供工作成果的性質(zhì)而言，全過程工程咨詢“包服務(wù)”，工程總承包“包工程”。從前述全過程工程咨詢和工程總承包的概念不難看出，全過程工程咨詢屬于工程咨詢的范疇，不涉及有形產(chǎn)品的生產(chǎn)制造，其提供的工作成果是標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范、流程等無形的智力成果，本質(zhì)上是提供配合、協(xié)調(diào)、管理、控制、咨詢等能夠產(chǎn)生收益但不產(chǎn)生“所有權(quán)”的服務(wù)，因此相對應(yīng)全過程工程咨詢收取的報(bào)酬是服務(wù)費(fèi)，這種服務(wù)費(fèi)主要組成主要為“成本+酬金”，而工程總承包是“包工程”，是將無形的智力成果與有形的、分散的材料、機(jī)械設(shè)備相融合并最終物化為建筑產(chǎn)品、形成固定資產(chǎn)的行為，工程總承包最終提供的是有形的工程，不同的工程總承包模式下，計(jì)取的費(fèi)用略有不同，以EPC工程總承包模式為例，其所計(jì)取的費(fèi)用不僅包含設(shè)計(jì)等咨詢服務(wù)類費(fèi)用，還包括材料設(shè)備工器具購置款、建筑安裝工程費(fèi)、試運(yùn)行費(fèi)用等。

2、 從融資角度而言，全過程咨詢通常不涉及融資，工程總承包常與融資相關(guān)聯(lián)并存在相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)。國際上，由于工程總承包項(xiàng)目通常會(huì)涉及能源、電力、公路、鐵路等大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，該類項(xiàng)目不僅僅是技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)也是資本密集型，即使項(xiàng)目建設(shè)單位自身的資金實(shí)力可以滿足項(xiàng)目需求，從提升資金使用效率的角度而言也往往更傾向于借助于外部融資的方式去實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)，這就很大程度令工程總承包與融資相關(guān)聯(lián)，衍生了“EPC+ Finance”模式；近年國內(nèi)項(xiàng)目的承包也越來越多的與融資關(guān)聯(lián)， 2006年1月建設(shè)部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布建市〔2006〕6號(hào)文《關(guān)于嚴(yán)禁政府投資項(xiàng)目使用帶資承包方式進(jìn)行建設(shè)的通知》，《通知》為控制政府投資項(xiàng)目超概算、防止拖欠工程款和農(nóng)民工工資，規(guī)定“政府投資項(xiàng)目一律不得以建筑業(yè)企業(yè)帶資承包的方式進(jìn)行建設(shè)，不得將建筑業(yè)企業(yè)帶資承包作為招投標(biāo)條件”，但鑒于我國公有制經(jīng)濟(jì)為主體的經(jīng)濟(jì)體制，客觀上決定了基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域的資金、技術(shù)、人才資源主要集中于政府、國有企業(yè)等公共部門，因此為了推動(dòng)社會(huì)資本尤其是民營資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效率，公私合作（Public-Private-Partner-ship）經(jīng)營模式在地方上得到了廣泛的推行和發(fā)展，受PPP模式下有關(guān)特許經(jīng)營期和融資安排的影響， 產(chǎn)生了“PPP+EPC”這類附帶融資安排的工程總承包模式。

鑒于工程總承包與融資關(guān)聯(lián)的屬性，工程總承包商在參與項(xiàng)目過程中將可能受制于一些金融機(jī)構(gòu)為降低其融資風(fēng)險(xiǎn)而制定的游戲規(guī)則，例如放棄優(yōu)先受償權(quán)、要求提供“承包商融資配合和承諾”，或者面臨“介入權(quán)”條款（step-in right）等重大法律隱患，而全過程工程咨詢在融資角度則顯得更加單純，全過程工程咨詢單位往往不直接參與項(xiàng)目融資，而是協(xié)助建設(shè)單位為項(xiàng)目投融資提供投融資規(guī)劃、項(xiàng)目投融資咨詢等服務(wù)。

3、 從行業(yè)發(fā)展角度而言，全過程工程咨詢的發(fā)展關(guān)系到工程咨詢資源整合利用和咨詢行業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。建市[2017]145號(hào)文《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于促進(jìn)工程監(jiān)理行業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)創(chuàng)新發(fā)展的意見》中有關(guān)監(jiān)理企業(yè)的轉(zhuǎn)型，提出引導(dǎo)監(jiān)理企業(yè)服務(wù)主體多元化、創(chuàng)新工程監(jiān)理服務(wù)模式，鼓勵(lì)監(jiān)理企業(yè)在立足施工階段監(jiān)理的基礎(chǔ)上，向“上下游”拓展服務(wù)領(lǐng)域，提供項(xiàng)目咨詢、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、項(xiàng)目管理、現(xiàn)場監(jiān)督等多元化的“菜單式”咨詢服務(wù)。此外，住建部發(fā)布的一系列規(guī)范性《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)<工程勘察設(shè)計(jì)行業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃>的通知》（建市[2017]102號(hào)）、《關(guān)于征求在民用建筑工程中推進(jìn)建筑師負(fù)責(zé)制指導(dǎo)意見（征求意見稿）意見的函》（建市設(shè)函[2017]62號(hào)）等文件均表達(dá)了大力發(fā)展全過程工程咨詢的模式，鼓勵(lì)并倡導(dǎo)勘察、設(shè)計(jì)、造價(jià)、監(jiān)理等企業(yè)通過并購重組、聯(lián)合等方式發(fā)展全過程工程咨詢服務(wù)，逐步形成建設(shè)工程項(xiàng)目全生命周期的一體化工程咨詢服務(wù)體系，培育一批智力密集型、技術(shù)復(fù)合型、管理集約型的大型工程建設(shè)咨詢服務(wù)企業(yè)。

（二）全過程工程咨詢與工程總承包的內(nèi)在關(guān)聯(lián)

1、從法律關(guān)系上而言，全過程工程咨詢與工程總承包單位之間存在管理與被管理的關(guān)系。一般情況下，全過程工程咨詢單位受建設(shè)單位委托，按照具體的委托內(nèi)容對工程提供項(xiàng)目建議、前期策劃、勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)咨詢、項(xiàng)目竣工后評(píng)價(jià)及運(yùn)營等多元化的咨詢服務(wù)，并在授權(quán)范圍內(nèi)代表建設(shè)單位對工程總承包單位進(jìn)行監(jiān)督和管理，三方合同法律關(guān)系如下圖所示：

2、兩者均體現(xiàn)對設(shè)計(jì)、施工資質(zhì)的要求。我們通過對近二年國家及地方發(fā)布的有關(guān)全過程工程咨詢和工程總承包的政策文件，目前工程總承包商需要具備與工程相適應(yīng)的設(shè)計(jì)或施工資質(zhì)，而關(guān)于全過程工程咨詢，因涉及多項(xiàng)咨詢行業(yè)相關(guān)資質(zhì)，雖暫無統(tǒng)一規(guī)定，但通常要求具備勘察設(shè)計(jì)、監(jiān)理、造價(jià)咨詢等一項(xiàng)或多項(xiàng)資質(zhì)，且上海、廣東兩地明確允許施工資質(zhì)也可承接全過程工程咨詢，可見全過程工程咨詢與工程總承包均體現(xiàn)了設(shè)計(jì)、施工的資質(zhì)要求。

國家有關(guān)承接全過程工程咨詢業(yè)務(wù)的企業(yè)資質(zhì)主要規(guī)定：

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）：鼓勵(lì)投資咨詢、勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理、招標(biāo)代理、造價(jià)等企業(yè)采取聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式發(fā)展全過程工程咨詢，培育一批具有國際水平的全過程工程咨詢企業(yè)。

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的通知》（建市[2017]101號(hào)）：試點(diǎn)地區(qū)住房城鄉(xiāng)建設(shè)主管部門要引導(dǎo)大型勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等企業(yè)積極發(fā)展全過程工程咨詢服務(wù)，拓展業(yè)務(wù)范圍。

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于推進(jìn)全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》：4.提供全過程工程咨詢服務(wù)企業(yè)的能力要求。提供全過程工程咨詢服務(wù)的企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有相應(yīng)的組織、管理、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)和法規(guī)等咨詢服務(wù)能力，同時(shí)具有良好的信譽(yù)、相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、健全的工程咨詢服務(wù)管理體系和風(fēng)險(xiǎn)控制能力。全過程工程咨詢服務(wù)企業(yè)承擔(dān)勘察、設(shè)計(jì)或監(jiān)理咨詢服務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模及委托內(nèi)容相適應(yīng)的資質(zhì)條件。

國家有關(guān)承接工程總承包業(yè)務(wù)企業(yè)資質(zhì)的主要規(guī)定：

住房城鄉(xiāng)建設(shè)部《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》：（七）工程總承包企業(yè)的基本條件。工程總承包企業(yè)應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)或者施工資質(zhì)，相應(yīng)的財(cái)務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力，同時(shí)具有相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目管理體系、項(xiàng)目管理專業(yè)人員和工程業(yè)績。

《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目工程總承包管理辦法（征求意見稿）》第十一條（工程總承包單位條件）：工程總承包單位應(yīng)當(dāng)具有與工程規(guī)模相適應(yīng)的工程設(shè)計(jì)資質(zhì)（僅具有建筑工程設(shè)計(jì)事務(wù)所資質(zhì)除外）或者施工總承包資質(zhì)。

3、 兩者均指向工程建設(shè)的全過程或若干階段，且均著重強(qiáng)調(diào)“設(shè)計(jì)”的關(guān)鍵性和全局性。

全過程工程咨詢雖涉及到建筑咨詢多個(gè)行業(yè)的重大變革，但落實(shí)到現(xiàn)階段的具體實(shí)踐中，核心在于對建筑師執(zhí)業(yè)權(quán)利的擴(kuò)大和相應(yīng)執(zhí)業(yè)責(zé)任的提升，以目前推行的建筑師負(fù)責(zé)制為例，從以往設(shè)計(jì)、造價(jià)、招標(biāo)、監(jiān)理等離散的咨詢服務(wù)模式下建筑師僅基于委托提供階段性設(shè)計(jì)工作，逐步發(fā)展為從設(shè)計(jì)階段開始由建筑師負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各專業(yè)設(shè)計(jì)、咨詢及設(shè)備供應(yīng)商的咨詢管理服務(wù)，在此基礎(chǔ)上逐步向規(guī)劃、策劃、施工、運(yùn)維、改造、拆除等方面拓展建筑師服務(wù)內(nèi)容，加強(qiáng)設(shè)計(jì)與造價(jià)之間的銜接，協(xié)助建設(shè)單位提升項(xiàng)目管理能力。住建部《關(guān)于在民用建筑工程中推進(jìn)建筑師負(fù)責(zé)制的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》中提到“推進(jìn)建筑師負(fù)責(zé)制，充分發(fā)揮建筑師主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)提供全過程工程咨詢服務(wù)，明確建筑師權(quán)利和責(zé)任，提高建筑師地位”。

同樣的，工程總承包也包含了項(xiàng)目設(shè)計(jì)、采購、施工和試運(yùn)行的全過程或若干階段，但從控制工程質(zhì)量與費(fèi)用、縮短建設(shè)周期的意義而言，將較大程度將依賴于工程勘察設(shè)計(jì)的先導(dǎo)優(yōu)勢，在設(shè)計(jì)階段即提供拓展覆蓋項(xiàng)目采購、施工、試運(yùn)行等階段的技術(shù)支持，形成設(shè)計(jì)、采購與施工的深度交叉融合，降低工程建設(shè)過程中多環(huán)節(jié)工作協(xié)調(diào)造成的內(nèi)耗損失。

4、推行全過程工程咨詢和工程總承包有利于提高工程管理的質(zhì)量與效率，并有助于政府投資工程進(jìn)行造價(jià)控制，兩者均為政府投資工程所鼓勵(lì)的管理模式。

《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號(hào)）：政府投資工程應(yīng)帶頭推行全過程工程咨詢。

《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于開展全過程工程咨詢試點(diǎn)工作的通知》（建市[2017]101號(hào)）：引導(dǎo)政府投資工程帶頭參加全過程工程咨詢試點(diǎn)。

2016年5月20日住建部建市〔2016〕93號(hào)文件《住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)工程總承包發(fā)展的若干意見》規(guī)定：政府投資項(xiàng)目和裝配式建筑應(yīng)當(dāng)積極采用工程總承包模式。

國辦發(fā)〔2017〕19號(hào)文件《國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進(jìn)建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》：（三）加快推行工程總承包。裝配式建筑原則上應(yīng)采用工程總承包模式。政府投資工程應(yīng)完善建設(shè)管理模式，帶頭推行工程總承包。

本文來源于”建緯律師“微公號(hào)，作者韓如波、鄭冠紅，如有侵權(quán)，請聯(lián)系刪除。